开创性的“细胞”正不断裂变：上海16个区都将设立基层立法联系点

10月20日，古北市民中心基层立法联系点迎来一批“同行”参观者。彩虹桥的漫画、信息员的聘书、“法条墙”上的被采纳条款，大家看了很有共鸣。

“我们聚拢起一支法律专业力量，从法学研究会到华东政法大学，一起协助立法点工作。”虹桥街道党工委书记胡煜昂介绍说。“为让立法机构听到最‘接地气’的声音，我们与街道‘人大代表之家'合署并实体化运作，还特地选派了一位全日制法学硕士研究生担任联系点办公室负责人。”江宁路街道办事处主任可晓林亦深有感触。

2016年7月，上海市人大常委会确立了首批10个基层立法联系点，古北市民中心、江宁路街道联系点均在其列，他们这三年来的探索引发大家的思考。

“希望大家始终保持联系点的基层本色，把门打得更开一些、把触角延展得更深一些、把信息员队伍建设得更强一些，不断巩固和拓展所联系的人民群众和专业人士，充分展现基层立法联系点接地气、察民情、聚民智的优势。”市人大常委会主任殷一璀说。

当日召开的市人大常委会基层立法联系点工作交流推进会上，还传出最新消息：本市正在积极推进联系点候选名单的申报工作，基本做到联系点在各区的全覆盖，并适时启动第二批联系点的扩点。

各施所长，搭建“直通车”平台

首批基层立法联系点选了哪10家？为什么选这些点？

市人大常委会法工委办公室副主任张明君给出当初“选点”的理由。“10个联系点分布在6个区，涉及不同领域，考虑到了行业、地区和专业等各方面的代表性。”

围绕上海中心工作，上海自贸试验区、科创中心建设需要法制保障，在全市选了外高桥集团、张江高新技术创业服务中心这两个颇具代表性的点；从地域上看，中心城区和郊区乡镇各设了一家联系点，分别是江宁路街道和七宝镇人大，以及开在居委会的古北市民中心；作为专业性考虑，市律师协会、上海人大工作研究会入选；考虑到法律的适用性，长宁区人民法院入列；另外，市人大在行业协会中选了市绿色建筑协会，以及拥有综合行政执法职能的黄浦区城市管理行政执法局。

“基层立法联系点的建立，为立法活动体现民意创设了一条便捷的路径，起到了‘请进来'‘走出去'立法双向互动纽带桥梁的作用。”在市人大常委会法工委主任丁伟看来，要发挥联系点的“直通车”作用，首先在于组织架构和制度保障。

早在10家立法联系点成立之初，市人大常委会就同步制定《基层立法联系点工作规则（试行）》，明确“信息收集、征求意见、反馈与评估”的总体工作流程。各联系点建立后，各施所长，均根据《规则》建立了各自的工作机制，探索形成了各自的组织架构、运行模式。

七宝镇人大有群众智囊团和专家顾问团助力。镇人大设立了36个居村采集点，每个采集点吸纳了法律工作者、教师、工程师等一批热心人，组建了一支150人的群众智囊团。“群众智囊团带动家人、邻里一同参与到联系点的工作中来，形成更广泛的信息采集网。”七宝镇人大办公室主任颜珏珏说。镇人大还专门聘请了4位专家学者组成“专家顾问团”。3年来，七宝镇人大组织征求了18部法规的意见建议，提供立法修改建议近140条。

“内”设人才库，“外”有顾问团——这是长宁区人民法院基层立法联系点的组织架构。长宁区法院副院长朱铁军说，院内的立法联络员队伍按照刑事、民事、商事、涉少、综合等不同专业特长形成立法专业人才库；对外，专门聘请高校教师及相关单位业务专家，形成跨单位、跨学科的专业立法顾问团。

有了这张全方位的网，基层诉求有了“出口”。“办案过程中发现的预付卡消费、消费者权益保护等问题，过去通常以审判白皮书的形式发布，现在通过联系点就可将司法建议转化为立法建议了，基层法官办案中发现的法律缺位、模糊、冲突等问题也可以向上传达。”朱铁军说。

作为唯一一家设在企业的联系点，外高桥集团自有“锦囊”。外高桥集团拥有各级子公司100余家，联系点在这些下属公司组建了联络员队伍。“我们将外高桥区域内的企业作为集团开展联系点工作的主要对象。”联系点负责人佘国荣说，下属企业在与客户交流中也搜集相关立法意见建议，如此延伸，联系点收集意见建议的渠道拓宽了许多。

不仅“接地气”，还要“知天气”

10家基层立法联系点就似一个“矩阵”，将听取意见的触角延伸到申城基层各个领域，将公众参与直接引入立法过程。

张江高新技术创业服务中心是一个服务企业的机构，这个联系点已在张江有了一定“知名度”。《上海市社会信用条例(草案)》征求意见时，上海张江企业信用促进中心、上海华予信企业信用征信有限公司等8家一线信用机构受邀参加立法调研座谈会，企业负责人会前收到草案时很惊喜：“过去感觉人大立法离自己很远，现在我们企业可以直接对法规草案提建议，感觉一下子拉近了与立法的距离。”座谈会上，各家结合企业实际提出了近20条中肯的建议，有几条后来被采纳。

古北市民中心设联系点后，“每一场立法意见征询会的气氛都很热烈，居民们争相发表建议。”荣华居民区党总支书记盛弘说。联系点几乎见证了《上海市生活垃圾管理条例》“出炉”的全过程。条例草案二审后的那场立法听证会，就开在虹桥街道。“联系点的意见征集不是摆样子的！”居民夏云龙记得很清楚，“分类搞得太复杂，老年人记不住，我建议按照大多市民熟悉的四分法来分，没想到被采纳了。”

“‘接地气’来源于生活素材，而‘理性'是我们的本能。”市律师协会参政议政促进委员会主任李向农说。较之其他联系点，市律师协会专业优势明显，拥有2.5万多名律师的人才资源库。收到法规草案后，他们从中精准定位相关领域的资深律师共同探讨。联系点还探索建立了积分制度，对律所和律师建议被采纳的情况进行计分，并作为评优表彰的依据。据不完全统计，3年来，联系点提出议案、建议、提案等500多件。

江宁路街道基层立法联系点曾碰到一件棘手的事。一天下午，四五十名燃气助动车车主突然冲到联系点反映诉求，原来，他们对《上海市道路交通管理条例（草案）》征求意见稿中的“燃气助动车不予登记”这个条款持有不同意见。“针对这一突发情况，市人大常委会法工委及时与我们进行了对接，指导我们如何解释。”江宁路街道社区党建办主任朱学加说，经过对法律条文的梳理以及立法背景的解释，车主激动的情绪渐渐平静下来，开始理解立法的初衷。在《条例》最终稿中，容易引起社会片面解读的条款都被修改或删除。事后，这些车主还专程给联系点送来了锦旗。

“不仅‘接地气'，还要‘知天气'。”朱学加说。这件事让联系点对于自身职责有了更深刻的认识，不仅要让立法机关听到最接地气的声音，也要准确地传达好立法意图。

谋求“扩点”，让立法进入寻常百姓家

“居民们说的‘存款’，我们表述转换为‘可支配收入’，居民口中的‘要有干货’，我们转换为‘增加可操作性'。”这是大学生在联系点参加志愿服务后的实践体会。他们要把法言法语转化为居民听得懂的语言，同时把居民讲的大白话，转化成与条文相契合的规范表述，以更聚焦、更有效地汇集民意。

有些联系点困于人手不足，法律专业人才短缺。为助一臂之力，市人大常委会法工委创新理念，与华东师范大学法学院合作，建立全国首支基层立法联系点志愿者服务队。这支队伍由自愿报名并经选拔产生的24名法律专业研究生和大学生组成，协助开展立法民意的汇总、分析、提炼等工作。

联系点的探索创新不止于此。3年来，市人大探索和创新了一系列精细化服务措施。

不少人反映，希望立法机构能更多反馈采纳情况，“如果建议人看到自己的建议被采纳了，积极性会更高。”为此，市人大提出“三表一件”，探索形成了“计划为先、平衡用点、双向互动、注重反馈”的有序工作机制。这3张表中，第一张是“基层立法联系点使用计划表”，第二张是“立法意见征集工作双月统计表”，第三张是“修法意见和建议采纳情况统计表”。“一件”就是将联系点征集的意见建议进行汇总。“哪些建议被采纳，哪些结果要反馈，一目了然。”

联系点工作可以拓展到立法全过程。”在张明君看来，联系点工作不局限于小的“立法”概念，一定程度上可拓展到立法周边，向包括立法前、立法后这两端的立法全过程努力。为此，市人大每次召开常委会会议审议法规草案、常委会法制讲座和相关立法座谈会，邀请联系点派联络员旁听或列席，让联系点全面深度了解立法工作，同时加强业务培训。

据统计，3年多来，各联系点累计提交立法建议近2000条，参与全国性法律、地方性法规制定和修改工作，以及年度立法计划编制等30余项。各联系点平均就每件法规草案提出了17.4项建议。3年内，各联系点提出立法建议被采纳量达50条。很多群众反映，他们的“家长里短”“街头巷议”成为立法者的考量，进而为国家和地方立法所吸收采纳。

眼下，市人大正积极推动联系点的优化和充实工作，谋求“扩点”，基本做到联系点在各区的全覆盖，让立法真正进入寻常百姓家。

(责编：龚莎、韩庆)