强化自然保护地监督 坚决守住国家生态安全底线

　　作者：易志坚（生态环境部自然生态保护司）；周大庆（生态环境部南京环境科学研究所）

　　自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。经过60多年的努力，我国已建立各级各类自然保护地近1.18万个，覆盖陆域国土面积近18%，管辖海域面积4.1%，基本建成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护地体系。

　　为适应新时代自然保护地建设管理需求、推进自然保护地发展迈上新台阶，2018年党和国家机构改革新组建生态环境部和国家林草局，将自然保护地管理者和监督者分开。其中，生态环境部负责组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法，而国家林草局负责监督管理各类自然保护地。

　　2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要逐步形成“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”，建成“中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系”的总体目标。部门组建和《指导意见》印发，为新时代自然保护地建设、管理、监督强化体制机制保障，提供根本遵循，指明发展方向，具有重大深远意义。

　　根据《指导意见》部署，七部门联合开展“绿盾”自然保护地强化监督专项行动，有力地督促、查处、整改了一大批自然保护地生态环境破坏问题，守住自然生态安全底线。同时，启动自然保护地整合优化工作，摸清全国自然保护地底数，推动解决历史遗留问题。国家公园体制试点工作取得重要进展，已正式设立第一批5个国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

　　与自然保护地建设和日常管理相比，自然保护地监督是新使命、新任务、新挑战。如何做好监督，根本上要解决四个问题，即谁来监督、监督什么、怎么监督和如何提高监督实效。

　　谁来监督？

　　生态环境部门负责自然保护地监督工作，但这并不意味着生态环境部门是唯一的监督者。林草部门作为自然保护地的日常管理者，也具有监督职责。生态环境部门秉持独立监督、全过程监督、分级监督的原则，监督力量主要来自于三个方面：

　　一是生态环境部门与交通运输部、水利部、农业农村部、中国科学院、林草局、中国海警局等相关部门组成监督联盟，联合开展监督检查行动。

　　二是生态环境部门组织力量开展自然保护地遥感监测、实地调研、暗访核实、成效评估、技术研究等，是自然保护地监督战线上的“尖兵”和“先锋”。

　　三是生态环境保护综合行政执法队伍是自然保护地内环境污染和非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏等违法行为的主要监督执法力量。

　　监督什么？

　　生态环境部门是自然保护地生态环境监督的组织者和实施者，其监督内容在国家和地方层面有所不同。

　　在国家层面，生态环境部对全国自然保护地发展规划，国家级自然保护地总体规划生态环境保护内容的实施情况，国家级自然保护地的设立、晋（降）级、调整、整合和退出，全国自然保护地内项目建设产生的生态环境破坏问题，以及国家级自然保护地重点问题的处理、整改和生态修复等实施监督。

　　在地方层面，省级生态环境部门对本行政区域内自然保护地生态环境法律法规和政策制度执行情况、自然保护地发展规划和总体规划中生态环境保护措施落实情况、涉及自然保护地生态环境违法行为的处理整改情况、地方级自然保护地的设立、晋（降）级、调整、整合和退出等实施监督。

　　怎么监督？

　　自然保护地监督的根本目的是发现问题、解决问题，促进自然保护地高质量发展和高水平保护，保障国家生态安全底线。监督措施需要围绕这一根本目的实施。

　　开展自然保护地生态环境监测。持续推进国家和省级以及相关部门之间的监测数据、问题台账等互连互通、共享共用，为科学监督、协同监督奠定基础。

　　开展自然保护地保护成效评估。通过部门联合或者第三方评估的形式定期对自然保护地保护成效开展评估，是对自然保护地建设管理的“问诊把脉”。既肯定成绩，也发现问题，从而“对症下药”，促进更高水平的保护。

　　依托“绿盾”自然保护地强化监督等开展监督检查。自2017年起，生态环境部联合相关部门持续开展“绿盾”强化监督，有效震慑自然保护地内违法违规行为，大大提升自然保护地管理质量和水平。可以说，“绿盾”已成为生态环境强化监督的品牌。生态环境部门要以“绿盾”为重要抓手，按照遥感监测、线索移交、实地核实、国家巡查、通报约谈“五步法”，持续开展自然保护地监督工作，做实做强“绿盾”品牌。

　　如何提高监督实效？

　　加强学习，提高政治站位。思想是行动的先导，监督者和被监督者都要以习近平生态文明思想为指导，以中央关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题和秦岭北麓西安境内违建别墅问题的通报为镜鉴，进一步提高政治站位，持续加大生态环境保护力度，共同守护国家生态安全底线。

　　健全体制机制，层层压实责任。中央有关部门按照《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》做好自然保护地相关工作。地方各级党委和政府要严格落实生态环境保护党政同责、一岗双责，切实担负起自然保护地建设管理的主体责任。

　　强化监督执法队伍。与自然资源、林草等部门相比，各级生态环境部门特别是基层执法队伍力量不足、人员偏少、编制混乱的问题较为突出。人才是最大的资源，没有监督执法队伍的保障，自然保护地监督的工作成效必将大打折扣。

　　充分发挥新闻媒体舆论监督作用和追责问责警示教育作用。通过新闻媒体，公开曝光自然保护地内生态破坏严重、群众反映强烈的突出问题，督促整改。“动员千遍，不如问责一次”，对于本行政区域内发生重大生态破坏事件的，视情及时开展通报、约谈，并依法严肃问责，充分发挥警示教育作用。

　　完善奖励机制，加大对自然保护地保护成效突出地区的财政转移支付力度，弥补地方因自然生态保护而减少的收入，发挥财政转移支付的“指挥棒”“风向标”“助推器”作用。