多措并举，推进地方减污降碳协同增效

作者：李媛媛、李丽平、姜欢欢（生态环境部环境与经济政策研究中心）；邓也（成都市环境保护科学研究院）；林薇薇（能源基金会）

　　随着碳达峰碳中和目标的提出，减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，已经被纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等重要文件中。做好贯彻落实，地方层面是重要一环。

　　地方减污降碳协同增效工作取得的积极进展

　　理清减污降碳管理体制。一些地方建立了减污降碳协调机制，通过联席会议制度对减污降碳相关工作进行统一部署实施、统一监察督查。比如，浙江省湖州市成立了美丽湖州建设领导小组，把减污降碳一些重点部门都纳入进去。重庆市制定《〈统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见〉任务分工》，分解具体任务加快，形成减污降碳齐抓共管局面。

　　加强规划有机衔接。在规划方面将温室气体控制等与“十四五”生态环境保护规划进行衔接。有些地方在“十四五”生态环境保护规划中直接提出了减污降碳的要求。积极推动生态环境保护与应对气候变化工作的统筹融合，比如，河北省制定了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的若干措施》。

　　推进环评与碳评衔接。将“碳排放影响评价”作为环评维度之一的做法已经于今年在重庆、福州、温州等地尝试施行。如重庆市制定了规划及建设项目环评中碳排放评价指南；温州将碳排放影响评价内容作为一个章节纳入环评中管理，为推进建设项目碳排放源头控制提供了实践案例和样本数据。

　　推动排污许可与碳排放协同管理。比如，重庆市要求火电、水泥两个行业企业排污许可证核发（换发）过程中，在“其他控制及管理要求”栏中载入企业上年度碳排放数据、碳排放管理和履约要求等信息，并要求同步对企业碳排放核查、报告、履约、减排等工作开展情况进行检查。

　　加强督察考核衔接。比如，苏州将碳排放强度下降指标纳入苏州市生态文明建设规划；成都将CO2排放控制纳入生态环境保护“党政同责”、绿色发展评价和生态文明考核体系；湖州把减污降碳协同纳入了市级生态环保督察体系，纳入高质量发展指标的考核体系。

　　推进试点地方示范工作，充分利用社会资本推动减污降碳工作。比如，青岛西海岸新区正在推动借助气候投融资实现新区的碳达峰和碳中和目标。重庆市推动成立区域性气候投融资产业促进中心，积极开发创新碳减排类绿色金融产品。

　　地方减污降碳协同增效存在的问题

　　笔者通过调研和座谈发现，当前地方在推进减污降碳协同增效方面仍存在一些问题。

　　一是一些地方的减污降碳决策仍是两条线。不同部门在管理和数据方面不协调，部门之间也未形成有效的协作机制。一些地方在制定标准时只考虑了单项情况（污染物减排或温室气体减排），可能造成污染物排放减少却增加温室气体排放的情形。

　　目前各地基本都将温室气体减排指标即碳排放强度纳入地方生态环境保护责任考核中，但此项指标主要为省对市一级进行考核。由于各县区基础比较薄弱，数据基础不好，温室气体的家底并不完全准确，尚不能将这一指标考核分解到县区。

　　二是对温室气体监管缺乏直接的法律依据和上位法支撑，导致地方在执法中缺乏处罚依据。温室气体排放核查涉及大量原辅材料检查，相关工艺过程与传统生态环境执法检查存在差异，技术性强，数据质量要求高，管理流程复杂，地方执法人员对这些专业知识还缺乏了解。

　　机构改革后，一些地方生态环境部门在应对气候变化方面的人员队伍和能力都还有欠缺，有些地方还没有专人负责应对气候变化工作。同时，很多地方还面临应对气候变化专项资金不足、地方没有应对气候变化专项资金等问题。

　　笔者认为，出现这些问题，涉及多方面的原因。

　　从客观因素来看，地方生态环境机构改革完成时间较短，对减污降碳工作把握需要一个过程。人员能力提升、资金安排、部门融合等都需要时间周期。有些单位对低碳发展政策、应对气候变化和生态环境保护及污染防治的协同等认识还不充分，工作基础薄弱。即使主观上想推动此项工作，在能力建设方面也还有差距。很多地方的关注重点仍是大气污染防治，需要着力改善环境空气质量，对温室气体排放控制的关注还不够。而且，温室气体排放总量未作为约束性指标纳入政府考核，数据收集分析等基础性工作较为薄弱。

　　从主观因素看，一些地方对减污降碳协同增效工作认识还不到位。第二轮第三批、第四批中央生态环境保护督察就发现，个别省（自治区）在煤炭消费总量逐年上升的情况下，仍违规为耗煤项目办理能评审批手续，还有个别地方在煤炭消费减量替代方案上弄虚作假。 “十四五”开局之年，一些地方在盲目上马“两高”项目方面的冲动还很强烈，有大上、快上、抢上、乱上的势头，说明一些地方对减污降碳工作的认识不到位，也并未将其作为工作优先事项。

　　推动地方减污降碳协同增效的建议

　　首先，推动体制协同，固化减污降碳工作机制。修订《生态环境保护工作责任清单》，将减污降碳协同增效工作职责落实到位。

　　其次，完善政策规划协同。将减污降碳的要求、措施等纳入空气质量达标规划、城市低碳发展战略、地方“十四五”控制温室气体排放工作方案中，将碳排放信息纳入排污许可证中。加强气候投融资与绿色金融的政策协调配合，将碳排放、碳履约情况作为指标纳入环保信用评价、政府绿色采购等政策中，加快制定和完善非二氧化碳类温室气体控排政策。

　　第三，加强减污降碳技术协同。提前开展固废、环境与贸易、水—能源—环境—健康等领域的协同效应评估和机理研究。识别减污降碳技术，筛选协同减排效果好的技术形成技术清单。同时，充分挖掘大数据等信息技术在减污降碳工作中的作用。

　　第四，加强管理协同，安排减污降碳协同增效专门培训，安排专项资金，加强宣传。积极开展减污降碳项目示范，加强国际交流与合作。