运用国际通行规则，维护国内产业安全----中国贸易救济法律制度的实践

　　2019年是中国加入世界贸易组织组织十八周年，也开展贸易救济实践的二十二周年。在这二十多年期间，贸易救济法律制度从无到有、从起步到较为成熟、从学习借鉴美欧经验到自成体系，经历了不平凡的发展历程。贸易救济法律制度的建设和完善，是我国在改革开放进程中积极参与经济全球化的重要举措，是按照WTO规则完善外贸管理体制、转变政府职能的一项重大改革，显示我国政府运用国际通行规则维护国内产业安全的执政能力显著提高。我国加入WTO后，面临复杂激烈的国际竞争，中国贸易救济法律制度在维护贸易秩序、保护国内产业权益中发挥了重要作用。

　　一、我国贸易救济法律制度的建立与发展

　　在改革开放初期，我国的计划经济体制和国际通行规则发生了冲突，外贸企业积极扩大出口时遭遇了进口国的反倾销调查。

　　据WTO秘书处统计，从1969年到1994年的25年中，各成员方发起的反倾销案件2981起，其中80年代以来的2303起，占77%。而WTO成了后，1996年到2002年，各成员方发起的反倾销案件2144起，其中，印度313起、美国292起、欧盟262起、阿根廷183起、南非160起。中国自1979年出口糖精钠第一次遭受欧盟反倾销调查后，截至2002年，国外对我反倾销立案已达496起，占全球案件总数的14%，居世界各国之首，给我国出口造成上百亿美元的直接损失。国外反倾销已成为我对外贸易发展的主要障碍之一。1995年到2003年，中国受到反倾销调查的案件达到324起，而后是韩国174起、美国122起、中国台北117起、日本98起。

　　加入世贸组织是促进我国经济发展的必然选择，也是融入世界的必然要求。从1986年7月10日中国开始了“复关”“入世”谈判，中国顺应经济全球化潮流，主动参与国际竞争与合作，意味着中国将在更大范围内、更深层次上融入世界经济，机遇和挑战并存。面对如此巨大深刻的变化，中国政府积极应对，在深化改革、扩大开放市场的同时按照国际通行规则建立维护公平竞争秩序的体制机制，其中包括贸易救济法律制度的建设。1997年3月25日，国务院依据《中华人民共和国外贸法》制定颁布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，使中国反倾销反补贴调查有了具体可行的法律法规，外经贸部和国家经贸委依法成立了专门的工作机构，标志着中国贸易救济法律制度的正式建立。在深化改革和对外开放的过程中，我国逐步取消市场准入和关税限制等不符合国际规则的保护措施，建立与自由贸易相适应的市场保护机制。贸易救济法律制度伴随中国经济发展而建立并不断完善。

　　（一）建立中国的反倾销、反补贴、保障措施法律制度是入世前中国政府的一项重要工作。按照入世承诺，加入WTO后，我国工业品的平均关税将于2005年降至10%以下，非关税措施也将在此之后逐步取消。随着传统的保护手段退出历史舞台，符合世贸组织规则的反倾销、反补贴、保障措施将成为维护公平竞争、合法保护国内产业的重要手段。运用好这些措施，可以制止国外向我大量低价倾销产品，消除倾销等对我国国内相关产业造成的损害，保护我国幼稚产业和新兴技术产业的发展，最终维护国家的经济利益。

　　我国创建贸易救济制度时，正处在“入世”谈判的关键时期，对外贸易形势十分复杂。根据承诺，我国将逐步取消配额与许可证制度，平均进口关税将在入世5年内从15.3%降至10%以下；与此同时，一些国家和地区的进口产品以不公平贸易方式，抢夺我国市场，给国内产业安全带来严峻挑战，迫切需要建立一套符合国际通行规则的贸易救济法律制度来维护国内产业的利益。

　　（二）我国贸易救济法律规则的制定与演变

　　法律法规是实施贸易救济的依据，截至目前，我国建立和完善的贸易救济法律体系有1部法律、3部行政法规、26部部门规章和2部最高法院司法解释，其法制化进程大致有三个阶段：

　　第一阶段：颁布法规，奠定基础。1997年3月25日，国务院根据《对外贸易法》制定了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。该条例第一次将贸易救济措施纳入我国的法律实践，具有重要意义。它兼顾实体和程序，对反倾销和反补贴的申请、立案、调查、裁决、征收反倾销税及复审做出详细规定，既为政府部门提供工作依据，也为受损企业提供维权工具，奠定了贸易救济工作的基础。

　　第二阶段：制定条例，构建框架。2001年中国加入世贸组织，削减关税，取消配额，放开市场准入，大量低价进口产品涌入我国市场，形势紧迫。国务院及时应对，制定颁布了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。这三部条例是针对三种贸易救济手段的单行法规，互有关联，又分别规范，共同构建了我国贸易救济体系的基本框架。

　　第三阶段：细化规则，完善体制。2004年，全国人大修订了《中华人民共和国对外贸易法》。国务院修订了三部条例，并组建商务部，统一实施贸易救济措施，建成责权明晰、反应灵敏的贸易救济体系，在实践中得以运用，促进了公平竞争，有力地维护了国家经济安全。此外，最高法院在2003年颁布实施了两部关于反倾销和反补贴行政诉讼的司法解释，建立起贸易救济措施的司法审查制度。2016年11月7日，全国人大通过《关于修改＜中华人民共和国对外贸易法＞等十二部法律的决定》修正》，《中华人民共和国对外贸易法》根据该决定作出相应修改，并予以重新公布——《中华人民共和国对外贸易法（2016修正）》。

　　（三）我国贸易救济调查机关的建立与沿革

　　我国贸易救济体系建立时，正逢政府精简机构、转变职能的大背景。其他部门都在做减法，而贸易救济队伍却不断壮大。其根本原因是，贸易救济工作在开放型经济中起到维护产业安全的重大作用。

　　负责倾销调查与裁决的部门在2000年以前是原对外经济贸易合作部条法司。2001年11月，为适应加入世贸组织以后新形势的需要，原外经贸部成立进出口公平贸易局；2003年3月，该局划转至国务院新组建的商务部，继续负责倾销调查与裁决。

　　产业损害调查最初由原国家经贸委负责。1998年3月，原国家经贸委在对外经济协调司成立了国家经贸委反倾销反补贴办公室，并于当年9月成立了反倾销反补贴产业损害调查与裁决委员会；在此基础上2000年11月原国家经贸委成立产业损害调查局；2003年3月，该局划转至新成立的商务部，继续负责贸易救济案件的产业损害调查与裁决工作。

　　2014年4月，商务部原公平贸易局职能与原产业损害调查局的产业损害调查与裁决工作职责合并，新组建贸易救济调查局，下设14处1室，承担进出口公平贸易工作和贸易救济调查工作及相关对外事务。这是商务部党组落实党的十八届三中全会精神，适应国际经贸关系深刻复杂变化的历史条件下，深化行政体制改革、强化贸易救济调查执法职能的一项重要举措。

　　二、我国贸易救济法律的实践

　　1、从1997年至2019年6月，我国共对来自30个国家和地区的进口产品发起反倾销调查112起（按照WTO统计方法为287起），其中征收反倾销税91起，因申请人撤诉、国内产业无损害等原因终止调查17起，7起案件正在调查。

　　从2009年以来，截至2019年6月，我国共对来自4个国家和地区的进口产品发起反补贴调查12起（按照WTO统计方法为12起），其中征收反补贴税8起，因申请人撤诉终止调查1起，因不符合公共利益终止调查1起，2案件正在调查。

　　截至2019年6月，我国对进口产品发起了2起保障措施案件调查。其中，对进口钢铁产品保障措施案于2002年5月20日公告立案，2002年11月19日，调查机关终裁决定对热轧普薄板等5类产品实施为期三年的最终保障措施。目前本案措施已终止。

　　对进口食糖保障措施案于2016年9月12日公告立案；2017年5月22日，调查机关终裁决定自2017年5月22日起，对进口食糖产品实施为期3年的保障措施。目前本案措施仍在实施中。

　　2、截止2019年6月，我国所发起的倾销案件共涉及11类行业，94种产品，263家国内企业（不包括支持申请企业）以及10家行业协会，涉案进口金额170多亿美元，涉案当年产业规模超过3000亿元人民币（详见附表2）。

　　在我国反倾销涉案产品中，化工产品67起，占案件总数的59.8%；钢铁产品9起，占比8.0%；造纸产品8起，占比7.1%电子产品6起，占比5.4%；机械、农产品、食品和纺织品各4起，分别占比3.6%；医药品3起，占比2.7%;轻工产品，各2起，分别占比1.8%；汽车产品，1起，占比0.9%。。

　　3、我国反倾销案件涉及30个国家（地区），其中，日本53起、美国52起，韩国43起，欧盟30起，不包括单独对成员国启动的调查）、台湾地区18起，居于前五位，约占案件总数的68.3%。我国反倾销措施集中于美、日、韩、欧的主要原因是我国对日韩贸易逆差较大，产业间竞争激烈；对欧美虽然存在顺差，但绝对进口量大。

　　4、截至2019年，除海南和西藏外，全国29个省份均有企业提起反倾销申诉。

　　其中，江苏企业参与提起反倾销申诉、浙江企业参与提起的反倾销申诉超过30起，北京、上海、浙江和山东参与提起的反倾销申诉超过20起，吉林、黑龙江、四川、河北、广东、辽宁和湖北7个省份企业参与申诉的案件也超过10起。这一方面反映出经济较发达省市企业维权意识强，善于运用规则；另一方面也说明随着贸易救济工作的拓展和宣传，更多的中西部企业也开始懂得运用规则维护自身的权益。

　　三、贸易救济措施取得了显著效果

　　（一）维护了公平贸易秩序

　　加入世贸组织后，中国逐步开放市场，进口增速加快。贸易救济措施有效地缓解了国外产品低价倾销进口对国内产业的冲击，为产业发展创造了一个公平竞争的良好市场环境。2014年的跟踪数据显示，我国仍在实施贸易救济措施的41个涉案产品进口金额为241.73亿美元，同比下降10.0%；41个产品合计进口量约比上年下降14.0%。在41个产品中，进口量比上年下降的产品有25个，占比61.0%，其中，单模光纤、对苯二甲酸、水合肼、己内酰胺的降幅均超过50%。进口实现量减价增的产品有12个，占比29.3%，其中，单模光纤进口量下降51.8%，进口价格上涨27.8%；马铃薯淀粉进口量下降17.8%，进口价格上涨14.4%。在2014年全国商品整体进口平均价格下降的情况下，仍在实施贸易救济措施的产品能够实现进口平均单价大幅上涨，贸易救济措施对不公平低价进口行为的抑制作用十分显著。

　　（二）国内受损害产业得以恢复和发展

　　运用贸易救济措施后，企业利润普遍得到增长，经营效益趋于好转，受损害产业得以恢复和发展。

　　吡啶反倾销措施实施后，申诉企业南京红太阳生物化学有限公司审议并通过了《关于公司全资子公司重庆红太阳生物化学有限公司收购重庆华歌生物化学有限公司100%股权的议案》，重庆公司已成为红太阳未来吡啶新产能扩容的主要生产基地。浆粕产业反倾销措施实施后注重技术发展，延边石岘白麓纸业股份有限公司加大对产品开发的投入力度，依托名牌大学和科研所的技术力量，实现产品的高附加值，使石岘纸业成为“木质素之都”；福建省青山纸业股份有限公司浆粕产品在产品特性、质量、用途、销售条件上与进口浆粕产品基本相同，并可进行替代，主要技术指标较好地满足了国内粘胶厂家的要求，并获得了客户的认可。得益于反倾销措施的实施，之前严重依赖进口的产品已经实现进口替代，基本满足国内市场需求。

　　（三）促进了国内产业结构升级和调整，促进企业增强国际竞争力

　　受益于贸易救济措施，企业增加技术创新投入，提升管理水平，实现了整体产业结构调整和产业升级，增强了国际竞争力。

　　企业反馈的情况显示，2014年在提交调查表的企业中，超过90%的企业均增加了研发费用，且研发费用较上年增幅0～60%之间不等。反倾销措施后，我国磺胺甲噁唑产业整体技术实力增强，生产企业山东寿光富康制药有限公司每年开发新产品10个以上，该公司的原料药达到EP5、USP29等国内外药典标准，通过了美国FDA现场检查，取得了欧盟CEP认证；生产企业北大医药股份有限公司意识到应该利用贸易救济措施的有利时机，提高技术水平，经过几年的发展，“实力雄厚、产品工艺技术先进、专业技术人才及产品的储备丰富”已经成为企业立足于行业的优势。洛阳中硅高科技有限公司依托国家工程实验室的科技研发平台优势，大力研发太阳能级多晶硅技术，目前公司技术处于国内领先水平，产品质量可信。聚酰胺-6,6切片生产企业平顶山工程塑料有限责任公司开发的高端注塑领域的产品在国内高速铁路建设这一高端市场占领了80%以上的份额。

　　（四）为关系国计民生的重要行业和高技术产业赢得发展空间

　　贸易救济措施的实施，为产业赢得发展时间和空间，打破国外在高端领域的垄断地位，为我国制造业重点领域的突破发展提供保障。

　　光纤是光通信技术发展的基本元素和关键材料，是国家信息基础设施的重要组成部分，也是我国制造强国战略重点发展领域之一。2014年以来，三大运营商整体投资均增加，受4G移动宽带市场需求的拉动，投资增幅最高的领域当属光纤传输网。国内光纤企业加速研发，开发出了具有完全自主知识产权的光纤预制棒合成技术，在技术和产品质量方面均达到了国际先进水平，部分企业还通过海外投资等方式成功进入国际市场，形成了一批具有国际竞争力水平的光纤生产企业。

　　高温承压用合金钢无缝钢管主要用于超临界、超超临界的电站锅炉和电站汽水管道，近两年，国内企业加大研发，产品性能已达到国际先进水平，并实现自主研发和批量生产，我国3.6万吨、5万吨黑色金属垂直挤压机相继问世，成功挤出合格的厚壁无缝钢管，标志着我国大口径厚壁无缝钢管制造技术取得重大突破，打破欧美企业市场垄断地位，标志着我国高端装备基础能力的提升，为国家制造业强国战略重点发展的电力装备行业提供有力的支撑。

　　（五）改善民生，取得了良好的社会效应

　　实施贸易救济措施不仅维护产业安全，也维持了社会的稳定。2014年，在我国整体经济增速放缓的情况下，涉案产品的生产运营和经济效益好于全国平均水平。甲醇的1家申诉企业的利润率达40%，非色散位移单模光纤1家申诉企业利润率达33.5%，电解电容器申诉企业利润率达32.4%，特丁基对苯二酚申诉企业的利润率达30%，壬基酚申诉企业的利润率达到23.4%。高温承压用合金钢无缝钢管、四氯乙烯、特丁基对苯二酚和丙酮企业的效益较上年有所改善，特别是，特丁基对苯二酚申诉企业扭亏为盈。

　　（六）国内企业学会了运用反倾销反补贴维护自身权益

　　当前，国际国内产业分工深度调整，我国东部沿海地区产业向中西部地区转移步伐加快，中西部地区制造业企业迎来了发展的良机，企业在发展壮大的同时，也在利用贸易救济措施维护自身合法权益。从申诉案件的地区分布看，金融危机爆发之后，中西部地区反倾销案件明显增多。截至2014年底，四川省参与申请贸易救济调查案件的企业达到12家，居各省份第九位；山西、湖北、安徽、河南、甘肃、湖南、重庆、贵州省近两年参与申诉的企业增加，2011年，安徽企业首次参与申诉；2013年，贵州省企业首次参与申诉。贸易救济措施实施后，部分中西部地区涉案产业发展壮大，成为当地重要的支柱产业，提升产业整体竞争力。

　　四、完善我国贸易救济工作的对策建议

　　2015年12月17日，国务院发布了《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，明确指出：“继续做好贸易救济工作。在扩大产业开放的同时，有效运用世贸组织和自由贸易协定的合法权利，依法开展贸易救济调查，加大对外交涉力度，维护国内产业企业合法权益。强化中央、地方、行业协会商会、企业四体联动的贸易摩擦综合应对机制，指导企业做好贸易摩擦预警、咨询、对话、磋商、诉讼等工作”。《通知》要求，要牢固树立总体国家安全观，贯彻执行国家安全方针政策和法律法规，强化底线思维和风险意识，维护国家核心利益和政治安全，主动服务大局。

　　（一）继续完善我国贸易救济法律制度

　　深入研究对《中华人民共和国外贸法》中的有关原则性规定，抓紧制定实施细则。我国贸易救济法规制定之初，由于缺乏实践经验，一些规定不够细致，需在法律规章的进一步修改中逐步细化，增强可操作性，以具体指导我国贸易救济实践。依据《外贸法》第七章“外对贸易调查”和第八章“贸易救济”的规定，借鉴反倾销、反补贴调查经验，积极探索与贸易有关的知识产权保护、服务贸易保障措施，以及对规避反倾销措施的调查等。同时，应细化贸易救济调查中的具体规定。

　　建立和完善司法审查等配套制度。与贸易救济有关的法律制度，如行政复议、司法审查、原产地规则、关税制度等，应相互衔接配套，形成完整体系。

　　（二）健全产业安全预警机制建设

　　要指导行业组织加快完善产业安全预警体系，逐步使关系国计民生的关键产业、高新技术产业及新兴产业都能建立起自己的产业损害预警机制；积极发挥行业组织在发现损害苗头及进行证据和资料收集方面的天然优势；借鉴发达国家经验，把关系产业安全又不适合政府出面的工作依托行业组织开展。

　　充分发挥地方商务主管部门在立案、调查、裁决、效果跟踪、复审等各阶段的重要作用；指导其做好产业安全预警工作。

　　（三）加强贸易救济理论研究和队伍建设

　　加强调查机关人员配置。一方面应保证调查队伍人员的数量以应对复杂多变的国际经贸形势，另一方面应提高调查官员素质，充实法律、经济、产业等各方面人才，以达到切实维护产业安全的要求。

　　利用外脑，深化贸易救济理论研究。目前我国贸易救济理论研究已严重落后于贸易救济实践。调查机关应引导、鼓励研究机构和理论界加强对贸易救济理论，尤其是我国还缺少实践的前沿问题的研究，以为贸易救济工作提供理论支撑。

　　（四）加强对企业、协会和地方商务主管部门的培训工作。根据各地要求和各行业特点提供有针对性的培训服务，务求实效；把国内培训与国外培训相结合，拓宽大家的视野；对地方、行业、重点企业组织的培训活动给予师资和教材等方面的支持和帮助。

　　五、贸易救济工作任重道远

　　近年来，经济全球化和多边规则体系不断受到挑战，各国反倾销反补贴措施的总体数量居高不下，贸易保护主义加剧，局部摩擦激烈，中国多年是贸易救济措施的最大目标国。2018年以来，中美贸易战持续展开，我国正经历百年未有之变局。总体而言，今后一段时期内，各国在贸易保护主义方面的势头不会减弱，而随着当前经济和产业正朝着变革性的方向发展，贸易保护也呈现出从传统劳动密集型产业向新兴产业、高技术产业发展的趋势。我国新经济、新业态发展迅速，已成为在全球不可忽视的一股力量，在高精尖端领域抢占话语权，我国产业、企业面临的各方压力势必会随之加大。从我国2016年以来遭遇的贸易救济案件来看，贸易摩擦的政治化、措施极端化倾向明显，终裁税率普遍较高。考虑到，特朗普政府可能采取更趋贸易保护主义的政策，中国要准备经受面临更加困难的局面。我们只有不忘初心，牢记使命，砥砺奋进，努力办好自己的事，切实加强自身建设，才能在未来复杂严峻的形势下，赢得主动，迎接挑战。