随着“放管服”改革的持续推进，各部门围绕打造最优营商环境，不断做出探索实践，力求全面提升营商环境指标，推动市场活力不断增强。以市场监管为例，各地市场监管部门纷纷采取措施，协同推进改革，力求放管结合，以保证市场“活且有序”。不断探索规范事中事后监管的有效路径并取得显著成效，提升优化营商环境。在跟踪研究和工作经验基础上，民生智库梳理总结了事中事后监管颇有成效的探索实践，分析了当前工作中的突出困难问题，并提出下一步工作的对策建议，以期为优化营商环境工作提供参考。

一、探索实践

　　各地监管部门持续推进“双随机、一公开”，试点“告知承诺制”，对企业信用分级分类监管和联合惩戒，打造共建共治共享体系等，探索完善事中事后监管的实践路径。

（一）探索一：落实“告知承诺制”

　　2018年11月，根据《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》要求,市场监管总局试点推行“告知承诺制”。两年来，在食品经营许可、兽药生产经营使用等领域，质量监管、知识产权等工作，部门和各地不断创新，纷纷出台相关政策落实。

　　浙江创建市场监管领域轻微违法行为告知承诺制,实行“处罚与教育”相结合，回应企业关切。在日常监管、投诉举报及“双随机一公开”监管过程中，对首次发生、轻微且未造成危害的67种违法行为，实施告知承诺制，当事人签署承诺书并在一定时限内纠正违法行为，监管部门不再对其进行查处。这项制度的实施，旨在切实为企业减负，引导企业提高法律意识，诚信经营，予以当事人容错改正的机会，是执法方式的创新，是优化裁量权的探索，也是事中事后监管的一次有益实践，通过这项制度的实施，进一步打造诚信经营的良好氛围，提升优化营商环境。

　　北京市市场监管局疫情期间试点登记告知承诺制，助力企业复工复产。2月起，北京市疫情期间新办、变更食品经营许可证，可取消现场核查，实行告知承诺制。在此期间，西贝通过签订《承诺书》获得首张电子版《食品生产许可证》，企业代表人承诺将严格履行食品安全主体责任。市场监管局则通过加大监督检查力度和抽检频次，持续对食品生产企业进行监督和帮扶。通过这一举措，大大提升了审批效率，为企业节省了时间和成本，助力西贝在疫情期间从线下业务转至线上，迅速渡过疫情初期的艰难时刻。

　　上海启动全面推行证明事项告知承诺制。今年3月上海全面推行证明事项告知承诺制，力求从制度层面解决百姓“要办事先开证明”的问题。除纠错成本较高、风险较大、损害难以挽回的事项外，办事人员均可用信用承诺代替证明材料，减少了不必要的跑动环节，大幅度提升办事效率，从而实现“简政便民利企”目的。这一举措，使“奇葩”证明、循环证明、重复证明等问题得到有效解决。

（二）探索二：企业信用分类监管和联合惩戒

　　2015年国务院印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，首次将信用约束机制纳入企业事中事后监管的原则。并明确信用监管思路，构建信用监管制度。2019年进一步明确差异化监管，对守信者“无事不扰”，对失信者“利剑高悬”，从而提高监管效能。

　　广东省最先推行“一口受理、一次办成”的信用修复机制。2020年末，广东省印发了《关于进一步做好行政处罚信息信用修复工作实现信用修复“一口受理、一次办成”的通知》，简化信用修复流程。以“一件事”为标准，由社会信用体系建设主管部门为“一口”牵头受理信用修复，并将修复结果通过大数据共享，同步到市场监管部门，并在国家企业用信息公示系统中同步修复，实现企业信用修复“一口受理、一次办成”。解决企业多头跑动，多次办理难题，是落实企业信用分类监管的一次有效尝试。

　　深圳市试行企业经营异常名录制度。深圳市2013年通过系统对商事主体实施管理，将无法正常联系的企业列入异常名录。2017年深圳市市场和质量监管管理委员会在全委系统内，对载入异常名录企业施行失信惩戒，限制其在商事登记、食品准入及其他审批业务办理，且无法享受各种扶持政策及政策优惠。企业异常名录制度是信用共享和信用监管的一次有益探索，也是事中事后监管的一次重要尝试，是促进企业自律和社会共治的重要手段。

　　上海率先探索建立事中事后监管平台。2016年，上海黄浦区与上海市工商行政管理局签订《深化商事制度改革加强事中事后监管合作备忘录》，建立区级企业信息数据中心，率先建立事中事后监管业务平台，实现监管执法信息归集，实现跨部门的共享应用，在允许企业“宽进”的同时，更要对企业实行“严管”。综合监管平台的建立与运行，尽管仍有不足之处，但为事中事后监管中存在的信息壁垒、跨部门协同不足等问题提供有效解决方案，并为进一步完善事中事后监管手段提供技术参考。

（三）探索三：推动建立共建共治体系

　　2019年国务院发布《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，指出要构建协同监管格局，需要发挥社会监督作用，畅通群众监督渠道，强化舆论监督。各地市场监管局通过多种形式开展共建共治共享的探索。

　　用好12345抓手，创新事中事后监管机制。为解决政府部门投诉难、号码多、渠道不畅等投诉问题，广东整合热线，统一使用12345投诉平台，畅通投诉举报渠道，加强事中事后监管，并取得成效。2014年，国务院在全国范围内推广，促进各地整合建设12345市民热线，实行“一线接听、按责转办、限时办结”的运转机制，为公众参与社会监督提供了有效路径，促进行政效率提升，有效解决群众合理诉求。2019年北京市将12345接诉即办纳入政府绩效考评，进一步保障和提升接诉即办效率，完善社会监督机制。

　　探索联合会1+1+6共建共治新模式。东莞市场监管局另辟蹊径，成立全国首个市场监管共建共治联合体-东莞市市场监管共建共治联合会，搭建平台，建立对点交流、多方互动新机制，探索联合会1+1+6共建共治新模式，调动市场主体参与社会治理积极性。通过联合会模式，充分引导每个会员单位找到自身方向，共同维护良好市场环境，打造良好营商环境。市场监管部门以服务市场主体为主要任务，推动更多商会协会参与市场监管和共建共治，实现提升监管效率。

　　强化精准宣传，倡导共建共治理念。上海开展40多项食安主题宣传活动，并对食安优秀志愿者个人和团体进行表彰；辽宁省由28个部门联合主办食安宣传活动，线上线下同步开启；海口市监局围绕“食品安全，人人有责”主体开展诚信教育活动。通过精准宣传活动，引导广大公众了解食品安全科学、提高食品安全意识、提升维权能力，增强经营者的守法意识和责任，形成共同监督、积极守护、人人关注的良好社会氛围。

（四）探索四：跨区域协同监管

　　国务院发布的《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中首次将协同监管纳入事中事后监管重要原则，强调建立信息互联共享机制、建立联合惩戒机制和探索综合执法模式等，不断完善监管机制，提高监管效能。

　　长三角跨省跨部门“双随机、一公开”联合监管，协同监管实现新突破。2020年8月青浦、苏州、嘉兴三地市场监管部门联合签署《长三角绿色生态一体化发展示范区“双随机、一公开”部门联合监管合作备忘录》，9月首次开展三地多部门“双随机、一公开”联合抽查行动，实现“四个统一”抽检标准，为探索区域协同监管迈出重要一步，推动长三角一体化监管体系进一步形成。

　　京津冀多管齐下促进协同监管。2017年京津冀三地签署《京津冀工商和市场监督管理部门竞争执法合作协议》和《京津冀三地工商和市场监管部门打击传销协作机制》，建立竞争执法协作平台，有效压缩违法行为的生存空间。2020年4月京津冀三地市场监管部门联合发布《医学检验危急值获取与应用技术规范》《五米以下小型船舶检验技术规范》两项京津冀协同地方标准。进一步推动协同监管。2020年5月三地联合印发《2020年京津冀检验检测认证监管区域合作行动计划》，推动建立协同监管体系，落实京津冀协同监管，促进协同发展。

二、困难与问题

　　在改革实践探索过程中，事中事后监管不断取得成效与突破，但监管理念冲突、“双随机、一公开”落实问题、信用体系建设推进难等困难、短板也逐渐浮出水面。如何解决事中事后监管中的疑难问题，提升监管效能，是未来一段时间监管部门亟待解决的问题。

（一）市场主体增长快，事中事后执法力量相对不足

　　市场主体数量大底数不准，给事中事后监管带来困难。深化“放管服”改革，市场准入便利度大幅提升，市场主体逐年增长。“抢跑”户和僵尸户也大量出现，多口径统计数量有出入，底数准确性不足，给事中事后监管带来困难。同时，随着技术更迭、经济发展，新业态不断涌现，相应的监管政策、法律法规落后于新业态的发展。

（二）信用体系建设缓，事中事后监管基础待完善

　　信用监管未形成有效整合。多个部门在信用体系建设方面各自为政，缺乏统一的顶层设计，或出于信息安全考虑，跨部门涉企信息共享存在困难，统一的信用体系建设平台推进难度大。在信用分类监管和联合惩戒实践中，不论是信用修复、异常名录制度还是综合监管平台的运行，信息归集质量和效率问题都较为突出，信息的不完整性在一定程度上影响了信用体系建设的进度和综合监管平台的使用效率。

（三）协同监管不足，监管效能有待进一步提高

　　权责界限不清晰，协同监管存在困难。机构改革对市场监管领域职能作出较大幅度调整，部门整合、职能划转，原有各部门职权职责边界被打乱，业务交接不充分，新旧业务理顺尚需时日。基层市场监管在“四”局合并后，“多合一”功能普遍。各业务各条口上传下达仍各管一摊，缺乏统筹协调机制，较合并之前比，基层压力明显增大。跨部门协作的牵头部门与协作部门之间明确的职责与分工，协作机制、争议解决、配合义务、追责方式等均存在模糊性问题。跨区域协同监管更是代表多元主体利益，权责划分缺乏明确依据，在实践中，仍以单个行动为主要模式，没有形成长效机制。

（四）行业协会联盟作用有待进一步充分有效发挥

　　行业协会作用未充分体现。调研发现，公众在遇到权益侵害时，大部分会直接向产销商索赔，其次是政府投诉，较少向协会做出反馈。行业组织行业协会组织因受资金、人才等因素限制，能力难以达到需求，逐渐在企业之间失去公信力，难以有效发挥作用。部分专业性强的领域，如计量、特种设备等，也较难从社会公众角度形成有效监督。行业协会作用有待进一步挖掘和提升。

三、启示与建议

　　民生智库认为，强化事中事后监管，要从上而下，不断完善顶层设计，建立以信用体系为基础的大监管体系；更要自下而上，调动协会、联盟和消费者的参与积极性，充分发挥社会监督作用，形成共建共治共享格局。

（一）加强顶层设计，推进信用体系建设

　　充分利用现代信息技术，完善事中事后监管顶层设计，推动社会信用体系建设加快推进。

　　首先，区块链技术为涉企信息收集提供安全解决方案。打造集企业自主添加经营信息，社会公众辅助参与，政府部门服务指导、在线监管等功能于一体的智慧监管平台，打破政府部门、政府与市场、政府与社会公众之间的藩篱，推动市场监管从传统监管向智慧监管转型。

　　其次，突破数据壁垒，完善市场监管数据库。打破条块分割，建立以大市场、大监管、大质量、大服务为核心的市场监管数据库，整合市场主体营业执照、食品、药品、化妆品、医疗器械、特种设备等各种类型业务数据，所有市场主体100%覆盖。

　　第三，进一步推动完善信用修复机制。转变理念，从监管向服务转变，对非主观或轻微失信行为予以修复机会，惩戒并非一棍子打死，而是要强化落实企业主体责任，让企业重视企业信用信息，鼓励企业重塑，诚信自律。

（二）完善统筹协调机制，形成监管合力

　　市场主体经营活动越来越趋于多元化、受地域、空间、行业限制越来越小，打破区域、部门、层级边界，建立跨领域、跨区域、跨部门、跨科室的联动协作机制，形成监管合力，逐步完善事中事后监管机制。

　　首先，完善信息共享机制。强化信息基础性作用，提升信用归集质量和效率，建立跨区域、跨部门、跨行政级别政府之间信息互通机制，厘清权责，促进共同监管。

　　其次，加强交流合作。针对监管过程中的重点、难点及热点问题，建立沟通机制，强化统筹协调，重视交流与合作，提升监管效能。

　　第三，建立协作保障机制。细化协作程序和步骤，明确责任和分工，完善协作配合的保障机制，确立争议解决办法，形成监管合力。

（三）加快更新监管理念，促进监管融合

　　构建和谐统一的市场监管文化，加快更新广大干部的监管理念，提高思想站位，能够有效促进监管融合，提升监管效能。

　　第一，持续深化改革，促进“双随机、一公开”常态化。持续落实“放管服”政策，简政放权，不断完善“双随机、一公开”抽检方案，明确年度计划、内容、流程等，促进“双随机”常态化、规范化，“一公开”透明化、诚信化。

　　第二，培养专业化人才队伍。重视基层队伍建设，不断增强基层队伍凝聚力和战斗力，提高基层市场监管部门的执法水平，建立干部培养机制，注重打造复合型人才，逐步提高市场监管工作专业化、规范化水平。

　　第三，要不断加强思想建设。加强市场监管人员的思想建设，推动理念更新，鼓励用科技手段创新监管方式，提高监管效能，持续完善“大市场、大监管、大质量、大服务”的市场监管体系。

（四）重视社会共建共治，探索长效机制

　　充分调动社会各方积极力量，建立市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局。

　　一是不断落实企业主体责任。加强企业自律，强化企业社会责任，建立行之有效的奖惩机制。

　　二是积极引导行业协会和企业联盟等社会组织发挥作用。给与政策扶持，着力解决行业协会、企业联盟现存的问题，充分发挥合作、沟通、协调、协同作用。引入社会组织、团体、志愿者等力量。

　　三要重视监督反馈。进一步优化12345市民热线反馈机制，畅通投诉举报渠道，制定科学剔除措施，以减少行政资源浪费，提高解决效率，提升服务质量。畅通多种渠道，如电视、微博、微信、广播等广泛收集公众意见，积极沟通和协调，提升企业、群众满意评价，以扩大社会参与满足社会“公正性”需求。

（五）加强各项保障措施，完善监管体系

　　首先强化法治保障，探索审慎包容。法制是基础，是“事中事后监管”的执法依据，依法行政是市场监管的基准，要不断强化市场监管的法制性、规范性、统一性，打造公平竞争的市场环境。在法治的基础上，探索审慎包容，弹性实施，避免“一刀切”，促进新业态健康有序发展。

　　第二，建立评价改进机制，完善监管体系建设。充分利用第三方评估，广泛收集意见，客观了解事中事后监管中存在的问题，对监管体系进行多维度评价，探索科学解决方案，重视评价结果应用，以评促改，不断完善监管体系建设。

　各地政府部门在“放管服”改革的探索实践不断涌现并取得积极成效，营商环境指标不断得到优化和提升。民生智库对改革前景充满信心，对未来满怀期待。

　（文/民生智库政策与战略研究中心董海娜、韩朔、张洪云）